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关于进一步规范农村集体“三资”监督管理工作的实施意见(试行)
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关于进一步规范农村集体“三资”监督管理工作的实施意见(试行)

发布人:平阳县联络支站(曾强)  发布单位:县农办(农业局)  发布日期:2017/7/6 16:51:14  浏览:36621

一、基本情况 
    平阳县下辖10个镇(乡)、600个行政村、36个社区,2003年以来全县所有村社都实行了村账委托代理制,建立了10个代理服务中心,落实专职代理人员50名,所有代理中心均采用电算化核算,县、镇、村实现三级计算机监管网络。所有村社与镇(乡)代理服务中心签订委托代理协议,实行“五统一”、坚持“五不变”的管理方式。“五统一”即:统一制度、统一审核、统一记账、统一公开、统一建档。“五不变”即:村级集体资产的所有权不变、村级集体资金使用权不变、以村为独立的基本核算单位不变、财务审批权不变、民主理财监督权不变。截至2014年底,村(社)资产总额236236万元,负债总额161043万元,年经营性收入5万元以下的村525个,1万元以下的空壳村438个。通过近几年的农村集体资金资产资源(以下简称“三资”)规范化管理,农村集体资产得到了进一步保值增值,因村集体财务问题信访也大大减少,农村社会稳定得到了进一步巩固。
    二、面临挑战 
    (一)委托代理模式受到质疑。现行的村账代理制,对规范村级“三资”管理起到的作用是毋庸置疑的,但随着代理制深入推行,有人认为村账代理权限已经超出了委托代理协议的规定范围,代理中心将政府的指导性意见作为工作的准则,报销标准、报销程序要求过于严格,如村干部报酬、办公费用、捐赞助等非生产性支出行为不仅要履行村级审批程序,还要经过社区、镇(乡)分管领导或纪委的审批,有些支出已经社员(村民)代表会议表决通过却仍不能报销,部分县(市)还强制要求将村集体现金直接纳入代理中心代管等等。在推行村账委托代理之前,只有极少数村有进行会计核算,绝大部分村只进行流水账的登记,票据保存及日记账登载都很不完整,公开也很不透明、及时,财务管理还达不到群众的要求,意见很大,上访不断。政府在看到村级“三资”管理混乱对农村社会稳定的深刻影响后,出资、出人、出场地、出文件,强行推动村账委托代理,建立一系列相关配套制度,并将此作为村级“三资”管理的工作准则。但随着农民群众法律意识的不断增强,对村账委托代理抵触心理也越来越严重,部分人认为现有的委托代理已经违背了村民自治精神,对这种“三资”管理模式产生强烈质疑。
    (二)村级“三资”管理动力不足。村干部经济或政治诉求没有给予合理解决,村级组织运转经费无法保障,村级基层组织动力不足,不愿推动“三资”规范化管理。我县村级基层干部报酬待遇低,除村书记、主任与村监会主任领取1万元不到的固定工作津贴外,其它村两委成员、村报账员均没有固定报酬,当村干部是一项明摆的赔钱买卖,从选举一开始,村民就质疑村干部竞选动机不良,很多村干部也认为那么点津贴与自己的工作量根本不相匹配。村干部又没有转事业人员或公务员的渠道。而随着城乡统筹进程加快,村干部肩上的担子越来越重,而对村干部廉政要求又越来越高,村干部工作积极性较低,存在“软、懒、散”等情况,部分村主要干部长期不在家,票据签字不齐全,财务不报结,重大经济事务无人主持,甚至部分村干部为了在任期能捞得好处,不惜铤而走险,挪用或侵占村级资金资产。村级“三资”主要管理者村报账员没有固定报酬,业务水平参差不齐,甚至部分报账员连最基本的日记账也不会登记,资金管理较为混乱,人员随意更换,队伍不稳定,积极性低,无法满足村级“三资”管理的需要。村级组织运转经费不足,会议、误工等补贴发放不到位,社员(村民)代表会议难以召开,重大事情履行程序不到位。村级基层组织的动力不足,严重制约了村级“三资”管理的前进步伐。 
    (三)监督效力不强。主要体现在三个方面:一是村务监督委员会(以下简称:村监会)作用发挥不明显。村监会在村党组织领导下开展工作,村党组织书记又兼任村股份经济合作社社长,因此村监会对村级财务难以开展平级监督。部分村监会主任直接参与村级事务管理,自我监督效力弱。大部分村村监会只有村监会主任领取固定津贴,村监会成员不参与村级事务监督,导致村级监督没有履行集体决策。二是镇(乡)监管不到位。多方的压力常常让镇(乡)“三资”中心会计监督不够独立。一方面来自村级压力,部分村干部过分强调所谓“自治权”,不将相关手续或附件补充完整,拒不执行相关的财务规定,而“三资”中心拿不出强制性惩罚措施。另一方面来自镇(乡)政府方面的压力,镇(乡)一级大量的工作要由村里去实施完成,村里的财务一旦停报,相关的工作任务就无法推进,在推进重点工程项目与村级财务规范化管理两者起冲突时,镇(乡)里就会毫无犹豫地选择前者,受聘于镇(乡)政府的代理会计,只能遵从。三是县审计监督力量薄弱。我县按照三年轮审任务,每年至少要完成200个行政村审计,群众反映强烈要求审计的村就不下10个。县农村集体经济审计服务站才配备专职审计人员2人,现有的审计力量根本无法完成审计任务。审计取证难,审计人员在审计过程中对有些疑问焦点无法取得相关证据,只能出具有保留的审计意见。对于审计出来的问题并没有很好的进行处罚,无法对村干部起到较强的威慑作用,群众往往对审计处理结果不太满意。 
    三、建议对策 
    (一)转变管理模式。村账委托代理本意是解决村级财务管理水平差、会计监督不独立等问题,但在观察中发现,违反委托代理协议、《村民委员会组织法》,触犯村集体自治权的行为时有发生。此时若不深刻反思改变原有的代理模式,村账委托代理制必将步履维艰,其效果也会适得其反。笔者认为可以从以下三个方面逐步转变“三资”管理模式:一是充分尊重民主自愿原则。村集体实行村级会计委托代理必须尊重农民群众意愿和民主权利,由社员(村民)代表大会讨论通过后,在村集体与代理机构相互协商的基础上,订立书面委托协议方可施行。取消“村帐代理率”考核目标,严禁强制代理,协议期满后,村集体可自行解除代理。二是管理为辅,监督为主。村账委托代理制本是解决村级“三资”管理混乱的暂时权宜之计。一直让村集体“三资”被动接受代管,在村级财务制度建立、执行落实、民主监督等方面进行大包大揽,对提高村级自身管理水平没有好处,也不现实。笔者认为镇(乡)政府已经到了从村级“三资”管理主体逐步退出的时候,应该更多考虑如何化被动管理为主动监督,对村民信访反映的热点、焦点“三资”问题进行深查,对离任的村干部进行任期审计,对违反法律的行为严格追究相关责任人责任,促使村集体“三资”自主管理,用法制化思维全面代替行政管理手段。三是建立相关配套服务体系。引入充分竞争机制,引导民营资本建立农村产权交易平台,为村集体经营性资产的出租、发包、转让等重大资产处置及村集体股权转让、村集体重大工程建设等行为搭建一个信息畅通、高效完备、公平交易、充分竞争的平台。允许村集体委托代理公司、镇(乡)代理或自我核算等多种“三资”管理模式共存。 
    (二)调动“三资”管理积极性。调动村级“三资”管理积极性关键是要解决好村干部合理的利益诉求问题,针对本县的实际,笔者认为可以采取以下措施:一是核定村干部(含村账报员)报酬标准。根据村人口数、村集体收入、当地人均收入水平等因素核定村干部基本报酬,再将村“三资”管理的工作列入年终绩效考核,根据年终考核结果发放年终绩效奖。资金来源为县财政、村集体自筹、各项工作经费。二是合理解决村干部政治诉求。每年全县事业单位或公务员人员考试中预留一部分名额给村主要干部,对连续3年“三资”管理工作考核优秀的村干部给予加分。三是部分解决村干部的养老问题。县财政每年安排资金对任职期间村级“三资”管理稳定,未出现“三资”违法乱纪行为的村主要干部(含村报账员)养老保险进行补贴。四是保障村级组织运转经费。明确村级组织运转经费使用范围和补助对象,县财政每年对村集体经常性年收入不足5万元的村,补足到5万元。各村根据组织运转经费的预算方案列支,确保各项“三资”管理活动议事程序到位。通过进一步理顺村级基层组织机制,畅通利益诉求渠道,调动广大村干部“三资”管理积极性。 
    (三)加强监督效力。通过多层联合、提高管理手段来加强“三资”整体监督效力。主要措施:一是加强村级监督。保持村务监督委员会监督独立性,建立向村民(代表)大会报告负责制,依法依规对村级重大事项决策、村级工程建设、村务公开、村干部廉洁履职等情况进行有效监督,严格执行“先理财、后审批、再入账”的村级集体财务工作流程,定期向广大村民公示监督结果。经村民(代表)大会评议,对认为未履行集体决议、监督不到位或故意刁难的村监会主任给予告诫、罢免并扣除相应津贴。二是加强镇(乡)监督。从这几年运转来看,“三资”代理服务中心仍存在着监督不独立情况,可见直接代管并解决不了问题。镇(乡)政府还是要在监督上着力,镇(乡)纪委、组织办、“三资”办、民政办等部门组成村“三资”监督小组定期开展村级“三资”管理情况巡查,及时纠正存在问题,督促落实县级审计监督部门提出的整改意见。抽调镇(乡)具有农村审计资格证的“三资”管理人员对农民群众反映强烈的“三资”问题开展专项审计,查处相关责任人。三是加强县级监督。通过委托社会中介的方式来充实我县农村审计力量,2015年我县已下拨财政预算69万元农村集体经济审计工作经费,按每年230个村股份经济合作社的计划,推进村级财务“三年一轮审”工作,审计结果向社员公布。委托社会中介审计大大加快了审计进程,同时也打消了部分群众对县级审计监督部门不信任的疑虑。进一步加强部门协作,建立纪检、检察、审计、农业、财政等部门组成农村审计联席会议,建立问题移交、定期通报和责任追究制度,审计结论一经核实要立即移交,确保审计处理结果的落实。构成违纪的,移交纪检监察部门处理;构成犯罪的,依法移送司法机关追究刑事责任。四是加强监管创新。在原有县、镇(乡)两级联网的基础上,开发村级报账平台,建成县、镇(乡)、村实时数据交互三级联网平台,不断延伸监督触角,通过农村“三资”管理系统实现“三资”管理及运行情况实时查询、实时分析、实时预警、实时监管。建立村级财务公开网、有线电视公开等平台,在村集体同意授权的前提下,探索将村级原始凭证、日记账公开,使村级财务公开完全透明,切实让农民群众发挥好监督主体作用,保障农民群众的知情权、参与权、监督权,确保农村集体“三资”实现“阳光管理”。[作者:张国慧 平阳县委农办(县农业局)]




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